Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 18/2017 zo 4. novembra 2020 vo veci vyslovenia nesúladu ustanovenia § 9 ods. 4 prvej vety zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 9 ods. 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia 2020

Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bol 19. júna 2017 doručený návrh 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj „skupina poslancov“ alebo „navrhovatelia“) na začatie konania o súlade

Súčasťou návrhu skupiny poslancov bol aj návrh podľa čl. 125 ods. 2 ústavy v spojení s § 38 ods. 1 a 2 v tom čase platného a účinného zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 38/1993 Z. z.“) na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. z týchto dôvodov:

Ešte pred artikulovaním námietok k napadnutým ustanoveniam zákona č. 669/2007 Z. z. skupina poslancov pripomína, že novela zákona č. 669/2007 Z. z., proti ktorej návrh skupiny smeruje (ďalej aj „napadnutá novela zákona č. 669/2007 Z. z.“ alebo len „napadnutá novela“), bola v Národnej rade Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) schválená v skrátenom legislatívnom konaní, pričom prezident Slovenskej republiky ju rozhodnutím č. 3066-2017-KPSR z 18. mája 2017 vrátil národnej rade na opätovné prerokovanie s návrhom, aby nebola ako celok prijatá. Národná rada však napriek tomu 18. mája 2017 schválila predmetnú novelu v pôvodnom znení a novela bola následne publikovaná v Zbierke zákonov Slovenskej republiky pod č. 139/2017 Z. z.

V úvodnej časti svojho návrhu navrhovatelia zdôrazňujú, že podľa vlády účelom napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z. má byť zefektívnenie procesu povoľovania a výstavby vybraných diaľnic a ciest pre motorové vozidlá, čo sa má prejaviť skrátením povoľovacieho procesu, poklesom nákladovosti prípravného procesu výstavby diaľnic, ako aj urýchlením samotného začiatku výstavby diaľnic.

V súvislosti s napadnutou novelou navrhovatelia poukazujú na pôvodné znenie zákona č. 669/2007 Z. z. (schváleného 11. decembra 2007), ktoré rovnako umožňovalo výstavbu diaľnice na pozemkoch bez toho, aby stavebník musel v stavebnom konaní preukazovať vlastnícke alebo iné právo k pozemku. K preukazovaniu vlastníckeho alebo iného práva k pozemkom malo dochádzať až v kolaudačnom konaní. Súlad relevantných ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. v znení jeho druhej novelizácie vykonanej zákonom č. 540/2008 Z. z. s označenými ustanoveniami ústavy a dodatkového protokolu posudzoval ústavný súd v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09. V predmetnej veci ústavný súd rozhodol nálezom sp. zn. PL. ÚS 19/09 z 26. januára 2011 (ďalej aj „nález PL. ÚS 19/09“), ktorým vyslovil nesúlad napadnutých ustanovení (v tom čase platných, pozn.) zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy, ako aj s čl. 1 dodatkového protokolu. V nadväznosti na uvedené skutočnosti navrhovatelia zdôrazňujú, že napadnuté ustanovenia zákona č. 669/2007 Z. z. v znení napadnutom v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 majú podľa ich názoru v zásade rovnaký charakter a smerujú k identickému výsledku, ktorým je umožnenie výstavby diaľnic na pozemkoch ešte predtým, ako dôjde k formálnemu vyvlastneniu pozemkov.

Navrhovatelia konštatujú, že napadnuté ustanovenia A sa dotýkajú vlastníckeho práva k pozemkom a k stavbám, t. j. k majetku chránenému prostredníctvom čl. 20 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu, pričom v nadväznosti na to argumentujú takto:

Skupina poslancov namieta tiež nesúlad napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy, pričom argumentuje takto:

Vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy navrhovatelia zdôrazňujú, že v prípade, ak dôjde k zásahu do podstaty základného práva, už nie je potrebné vykonať test proporcionality podľa čl. 13 ods. 4 ústavy, pričom napadnuté ustanovenia A „umožňujú vykonať test existencie legitímneho cieľa len v obmedzenom rozsahu. Pred rozhodnutím o predbežnej držbe ukladajú vyvlastňovaciemu orgánu skúmať, či verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného.

Pokiaľ ide o namietaný nesúlad prvej vety § 9 ods. 4 namietanej novely, skupina poslancov rozlišuje časť vety, týkajúcu sa rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení (vo vzťahu k tejto časti tvrdí nesúlad s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy), a časť vety, týkajúcu sa rozhodnutia o územnom pláne a rozhodnutia o stavebnom povolení (vo vzťahu k tejto časti vety tvrdí nesúlad s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru).

K rozporu ustanovenia B s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy argumentuje skupina poslancov takto:

Nesúlad napadnutého ustanovenia B s Aarhuským dohovorom navrhovatelia odôvodňujú poukazom na z neho vyplývajúci záväzok štátu zabezpečiť verejnosti práva pri ochrane životného prostredia. Jedným z týchto práv je aj právo na súdnu ochranu vo veciach životného prostredia. V prílohe I Aarhuského dohovoru je uvedený zoznam činností, ktoré podliehajú čl. 6 ods. 1 písm. a) Aarhuského dohovoru, t. j. ide o také činnosti, pri povoľovaní ktorých musí byť zabezpečená široká účasť verejnosti. Medzi tieto činnosti sú podľa prílohy I bodu 8 písm. b) a c) Aarhuského dohovoru zaradené:

Navrhovatelia zastávajú názor, že podľa čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru musí štát zabezpečiť, že verejnosť môže napadnúť na súde povolenia na činnosti, uvedené v prílohe I Aarhuského dohovoru. Z čl. 9 ods. 2 a 3 v nadväznosti na čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru podľa navrhovateľov vyplýva, že «každá jeho zmluvná strana musí zabezpečiť, aby členovia dotknutej verejnosti, resp. členovia verejnosti mali právo napadnúť na súde... rozhodnutie o povolení činnosti uvedenej v prílohe I. Arhuského dohovoru (v zmysle čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru) a akékoľvek porušenie vnútroštátneho práva z oblasti životného prostredia zo strany orgánov verejnej správy (v zmysle čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru).

V tejto súvislosti navrhovatelia poukázali na závery vyplývajúce z rozsudku Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len ,,Súdny dvor“) vo veci C-416/10 (Jozef Križan a iní proti Slovenskej inšpekcii životného prostredia), v ktorom potvrdil, že z Aarhuského dohovoru vyplýva štátom povinnosť zabezpečiť, aby členovia verejnosti mali právo obrátiť sa na súd, ktorý má právomoc nariadiť predbežné opatrenia takej povahy, aby sa dočasne odložilo uplatňovanie povolenia, ktoré je ovplyvnené právom Európskej únie v oblasti životného prostredia. Súdny dvor ďalej uviedol, že právo podať opravný prostriedok stanovený v čl. 15a smernice 96/61 sa má vykladať vzhľadom na cieľ tejto smernice. Súdny dvor už rozhodol, že týmto cieľom, ako je definovaný v čl. 1 uvedenej smernice, je integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia prostredníctvom opatrení zameraných na prevenciu alebo zníženie emisií vyplývajúcich z činností uvedených v jej prílohe I do ovzdušia, vody a pôdy s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň ochrany životného prostredia (rozsudky z 22. 1. 2009, Association nationale pour la protection des eaux et riviéres a OABA, C-473/07, Zb. s. 1-319, bod 25, ako aj z 15. 12. 2011, Moller, C-585/10, Zb. s. 1-13407, bod 29). Ako uvádzajú navrhovatelia, skutočnosť, že z Aarhuského dohovoru a smernice EIA vyplýva povinnosť štátu zabezpečiť, aby mal súd možnosť odložiť vykonateľnosť napadnutého rozhodnutia, potvrdil aj Najvyšší správny súd Českej republiky v rozsudku sp. zn. 1 As 39/2006-55 a rovnaký záver konštatoval aj v rozsudku sp. zn. 1 As 13/2007-63.

Navrhovatelia tvrdený nesúlad prvej vety § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. s článkom 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru výslovne limitujú na správnu žalobu proti územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice a proti stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice, teda nesúlad „netvrdia vo vzťahu k správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení“.

Na základe uvedenej argumentácie sa skupina poslancov domáha, aby ústavný súd o ich návrhu nálezom takto rozhodol:

Ústavný súd návrh skupiny poslancov predbežne prerokoval a uznesením č. k. PL. ÚS 18/2017-23 z 15. novembra 2017 ho prijal na začatie konania (bod 1 výroku uznesenia) a zároveň zamietol návrh na pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení (bod 2 výroku uznesenia) vzhľadom na skutočnosť, že pri hlasovaní o návrhu sudkyne spravodajkyne „nebola dosiahnutá nadpolovičná väčšina hlasov všetkých sudcov“.

Po prijatí návrhu na ďalšie konanie ústavný súd podľa § 39 ods. 1 zákona č. 38/1993 Z. z. vyzval listami z 20. decembra 2017 predsedu národnej rady a ministerku spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „ministerka“), aby mu predložili v určenej lehote stanovisko národnej rady ako účastníka konania a vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) ako vedľajšieho účastníka konania, zastúpeného Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky, k návrhu skupiny poslancov a zároveň oznámili, či v zmysle § 30 ods. 2 zákona č. 38/1993 Z. z. súhlasia s tým, aby ústavný súd v predmetnej veci upustil od ústneho pojednávania.

Predseda národnej rady v reakcii na výzvu ústavného súdu v liste z 3. mája 2018 ústavnému súdu oznámil, že „... Národná rada Slovenskej republiky nebude zaujímať stanovisko k predmetnej veci“, a zároveň mu v zmysle § 39 ods. 1 druhej a tretej vety zákona č. 38/1993 Z. z. doručil dôvodovú správu k napadnutej novele zákona č. 669/2007 Z. z. (tlač 533), ako aj ďalšiu dokumentáciu týkajúcu sa jej prerokúvania v orgánoch národnej rady – spoločnú správu výborov národnej rady (tlač 533a), zákon vrátený prezidentom Slovenskej republiky na opätovné prerokovanie (tlač 563) a záznam o diskusii na 17. schôdzi národnej rady.

Následne (po opakovanej výzve ústavného súdu z 30. mája 2018) predseda národnej rady listom z 22. júna 2018 ústavnému súdu oznámil, že národná rada súhlasí s upustením od ústneho pojednávania v predmetnej veci.

V reakcii na výzvu ústavného súdu ministerka v liste z 9. marca 2018 oznámila ústavnému súdu stanovisko vlády ako vedľajšieho účastníka konania k návrhu skupiny poslancov. Vláda navrhla, aby ústavný súd návrhu skupiny poslancov nevyhovel, a zároveň vyslovila súhlas s tým, aby ústavný súd v predmetnej veci upustil od ústneho pojednávania v predmetnej veci.

Stanovisko vlády k návrhu skupiny poslancov je z hľadiska vnútornej štruktúry rozdelené do častí, v ktorých sa vláda postupne vyjadruje k namietanému nesúladu napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z. s

Vo vzťahu k namietanému nesúladu čl. 20 ods. 4 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu vláda zdôrazňuje, že «nesúhlasí s názorom navrhovateľov, podľa ktorého účelom ustanovení A bolo dosiahnutie stavu, ktorý z materiálneho hľadiska „predstavuje prinajmenšom nútené obmedzenie vlastníckeho práva, ak nie dokonca vyvlastnenie“». Podľa vlády „napadnuté ustanovenia A neumožňujú nútené obmedzenie vlastníckeho práva, ani neumožňujú vyvlastnenie (resp. trvalé odňatie vlastníckeho práva), ktoré by obchádzalo požiadavky na tak závažný zásah do vlastníckych práv, zakotvené v čl. 20 ods. 4 Ústavy. Nález 19/09 nemožno vzťahovať na inštitút predbežnej držby, pretože pri rozhodnutí o predbežnej držbe sú vylúčené stavebné práce, ktoré by mali trvalý, neodstrániteľný charakter. Naopak, ako vyplýva zo samotného textu napadnutého predpisu, ale i z dôvodovej správy k zákonu č. 139/2017 Z. z., ktorý inštitút predbežnej držby do zákona č. 669/2007 Z. z. zaviedol, zákonodarca pri jeho formulovaní vychádzal okre iného z rozhodovacej činnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky, pričom zohľadnil jeho závery v Náleze 19/09.“.

V rámci svojej argumentácie vláda poukazuje aj na osobitnú časť dôvodovej správy k napadnutej novele zákona č. 669/2007 Z. z., v ktorej sa uvádza:

V nadväznosti na citovanú časť dôvodovej správy vláda zdôrazňuje, že „Účelom predbežnej držby nie je a ani jej výsledkom nemôže byť vyvlastnenie, ako uvádzajú vo svojom návrhu Navrhovatelia. Navrhovatelia odvodzujú svoje tvrdenia z nesprávnej premisy, podľa ktorej predbežná držba nemá dočasný charakter a podľa ktorej v dôsledku rozhodnutia o predbežnej držbe môžu byť realizované práce, ktoré neumožnia alebo len s veľkými ťažkosťami umožnia navrátenie do pôvodného stavu.“.

Na podporu nesprávnosti skutkového tvrdenia navrhovateľov vláda poukazuje na text § 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. a podčiarkuje, že „Rozhodnutie o predbežnej držbe nemôže obsahovať vymedzenie prác, ktoré nepripúšťajú navrátenie vyvlastňovanej nehnuteľnosti do pôvodného stavu. Vyvlastniteľ tak môže na základe rozhodnutia o predbežnej držbe vykonávať iba také práce, ktoré umožňujú navrátenie vyvlastňovanej nehnuteľnosti do pôvodného stavu. Predpoklad, z ktorého v celom svojom návrhu vychádzajú Navrhovatelia, t. j. že predbežná držba umožňuje realizáciu stavebných prác, ktoré vylučujú navrátenie vyvlastňovaných nehnuteľností do pôvodného stavu, je nesprávna a v rozpore s textom i účelom napadnutého predpisu. Takáto situácia by mohla nastať výlučne v prípade, ak by príslušný správny orgán porušil zákon a v rozhodnutí o predbežnej držbe by vymedzil rozsah prác širšie, ako pripúšťa zákon č. 669/2007 Z. z., t. j. v prípade ak by porušil napadnutý predpis.“.

Vláda konštatuje, že skupina poslancov sa v podstate domáha „... vyslovenia nesúladu napadnutého predpisu nie z dôvodov jeho rozporu s Ústavou a Dodatkovým protokolom k Dohovoru, ale pre riziko možnej nesprávnej aplikácie napadnutého predpisu príslušným správnym orgánom. Ak by sa pripustila takáto argumentácia, znamenalo by to, že teoreticky každý právny predpis môže byť v rozpore s Ústavou, ak jeho nedôsledná, resp. nesprávna aplikácia umožní porušovanie základných práv a slobôd.“.

Vláda považuje za nedôvodné aj „... tvrdenie Navrhovateľov o neurčitosti a vágnosti obmedzenia prác, ktoré môžu byť predmetom rozhodnutia o predbežnej držbe (bod 61 a nasl. návrhu). Navrhovatelia opätovne prezumujú, že na základe rozhodnutia o predbežnej držbe by mali byť vykonávané práce, ktoré budú mať za následok nemožnosť obnovy pôvodného stavu vyvlastňovaného pozemku. Takýto postup je však vylúčený, čo vyplýva zo samotného textu napadnutého predpisu. Ak predmetom prác, ktoré môže vyvlastniteľ vykonávať na základe rozhodnutia o predbežnej držbe, budú výlučne práce v súlade s § 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z., potom nie je možné, aby do nehnuteľností bolo zasiahnuté spôsobom, ktorý znemožní ich navrátenie do pôvodného stavu. Navrhovatelia si pritom sami odporujú, keď uvádzajú, že obmedzenie prác na práce, ktoré umožnia navrátenie do pôvodného stavu, môžu viesť k situácii, kedy navrátenie do pôvodného stavu nebude možné. Z logiky veci je takáto situácia neprípustná a nemôže pri dodržaní zákona č. 669/2007 Z. z. nastať. Vo vzťahu k neurčitosti a vágnosti vymedzenia nehnuteľností, ktoré môžu byť predmetom rozsahu prác v rozhodnutí o predbežnej držbe, je potrebné vziať do úvahy najmä rôznorodosť vzťahov, ktoré napadnutý predpis upravuje.“.

Vláda pripúšťa, že na dosiahnutie účelu zákona č. 669/2007 Z. z. sa pri uplatnení inštitútu predbežnej držby vyžaduje istá miera voľnosti príslušného orgánu pri posudzovaní okolností jednotlivých prípadov a pri aplikácii napadnutého predpisu, keďže zákon nemôže obsahovať výpočet všetkých druhov prác, ktoré môžu byť nevyhnutné na dosiahnutie účelu v konkrétnom prípade. Vláda zastáva názor, že zákon č. 669/2007 Z. z. ustanovuje „... tieto práce dostatočne určito, pričom však ponecháva na príslušnom vyvlastňovacom orgáne, aby podľa okolností jednotlivého prípadu rozhodol o splnení zákonnej požiadavky na práce“.

Podľa vlády neobstojí ani argumentácia skupiny poslancov, podľa ktorej napadnuté ustanovenia A fakticky determinujú pozitívny výsledok vyvlastňovacieho konania pre stavebníka, keďže „Zo žiadneho ustanovenia napadnutého predpisu nevyplýva, že by vyvlastňovací orgán nemohol aj po vydaní rozhodnutia o predbežnej držbe rozhodnúť, že návrh na vyvlastnenie zamieta. Rovnako z týchto ustanovení nevyplýva, že by rozhodnutie o predbežnej držbe malo predurčovať ďalšie rozhodovanie vyvlastňovacieho orgánu vo vyvlastňovacom konaní, či akokoľvek tento orgán zaväzovať vo vzťahu k jeho rozhodovacej právomoci.“. Vláda preto považuje tvrdenie skupiny poslancov, že predbežná držba môže byť využívaná „na nátlak na vlastníkov na odpredaj pozemkov a stavieb, určených na asanovanie“, za ničím nepodloženú domnienku.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu s čl. 12 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy vláda vo svojom stanovisku reaguje na argumentáciu skupiny poslancov o tom, že pozemky, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic a ciest pre motorové vozidlá podľa zákona č. 669/2007 Z. z., a stavby, určené na asanovanie pri takejto výstavbe, sú druhovo rovnakou vecou ako iné pozemky a stavby, ktoré sa majú vyvlastňovať, a preto je neprípustný rozdielny rozsah úrovne ich ochrany, ktorý z napadnutých ustanovení A možno vyvodiť. Vláda v tejto súvislosti najprv poukazuje na právny názor ústavného súdu vyslovený v náleze sp. zn. PL. ÚS 38/95 z 3. apríla 1996, podľa ktorého „Ústava Slovenskej republiky v čl. 20 ods. 1 neustanovuje absolútne rovnaký obsah vlastníckeho práva všetkých vlastníkov ku všetkým veciam, ktoré môžu byť predmetom vlastníctva. Určuje však rovnaký zákonný obsah vlastníckeho práva všetkých vlastníkov. Z uvedeného vyplýva, že vlastníci druhovo rovnakej veci musia mať rovnaký zákonom stanovený obsah svojho vlastníckeho práva“, a následne zdôrazňuje, že „Zákon č. 669/2007 Z. z. nemení zákonný obsah vlastníckeho práva vlastníkov nehnuteľností, ktoré môžu byť predmetom vyvlastnenia. Stanovuje iba postup, ktorým možno s Ústavou súladným spôsobom zasiahnuť do tohto (s ostatnými druhovo rovnakými nehnuteľnosťami rovnakého) zákonného obsahu vlastníckeho práva. Ako uviedla vláda vyššie v tomto vyjadrení, v prípade akýkoľvek úkonov realizovaných na základe rozhodnutia o predbežnej držbe môže ísť výlučne o práce, ktoré nemajú nezvrátiteľný charakter a po realizácii ktorých je naďalej možné navrátiť nehnuteľnosti do pôvodného stavu.

Argumentácia skupiny poslancov vo vzťahu k namietanému nesúladu s čl. 13 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy vychádza z tvrdenia, že v zmysle zákona č. 669/2007 Z. z. nemusí správny orgán pred vydaním rozhodnutia o priznaní práva predbežnej držby skúmať, či verejný záujem prevažuje nad ochranou vlastníckeho práva vyvlastňovaného. Vláda s týmto tvrdením nesúhlasí, poukazujúc na § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z., v zmysle ktorého „možno predbežnú držbu vyvlastniteľovi priznať vtedy, ak verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného. Teda správny orgán musí v prvom rade skúmať, či existuje verejný záujem na vyvlastnení nehnuteľnosti a či tento prevažuje nad ochranou vlastníckeho práva vyvlastňovaného.“.

Vláda poukazuje aj na dikciu § 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. a podčiarkuje, že predbežnú držbu možno povoliť „až v čase po vydaní právoplatného stavebného povolenia na stavbu diaľnice po tom, ako vyvlastňovací orgán posúdi, že verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného. Ak teda bolo vydané právoplatné stavebné povolenie na stavbu diaľnice a ak verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného, potom sú splnené základné podmienky na neskoršie vydanie rozhodnutia o vyvlastnení pozemku, pričom otázna môže byť len výška náhrady. Z tohto dôvodu máme za to, že je zachovaná podmienka proporcionality, pretože sa zasahuje do práv vlastníka nehnuteľnosti, ku ktorej už prebieha vyvlastňovacie konanie, pričom existuje verejný záujem na vyvlastnení nehnuteľnosti a teda je reálny a odôvodnený predpoklad, že táto nehnuteľnosť bude vyvlastnená. Predbežnou držbou sa teda len povoľuje výkon určitých prác ešte pred právoplatným vydaním rozhodnutia o vyvlastnení a už po právoplatnosti stavebného povolenia na stavbu diaľnice.“.

Vláda uznáva, že predbežná držba „predstavuje ďalší zásah do vlastníckych práv vlastníka, avšak do práv vlastníka je beztak zasiahnuté už aj bez priznania predbežnej držby. Konkrétne vydanie územného rozhodnutia na výstavbu diaľnice na pozemku vyvlastňovaného bez jeho súhlasu a následné začatie vyvlastňovacieho konania už samo o sebe reálne obmedzuje vlastníka nehnuteľnosti a to v prvom rade tým, že podľa ust. § 10 ods. 8 zákona č. 282/2015 Z. z. o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb a o nútenom obmedzení vlastníckeho práva k nim a o zmene a doplnení niektorých zákonov odo dňa doručenia oznámenia o začatí vyvlastňovacieho konania až do právoplatnosti skončenia vyvlastňovacieho konania je vyvlastňovaný povinný zdržať sa nakladania s vyvlastňovaným pozemkom alebo s vyvlastňovanou stavbou; právne úkony, ktorými vyvlastňovaný poruší túto povinnosť, sú neplatné. V tomto kontexte je tiež potrebné zohľadniť aj tú skutočnosť, že nielenže po začatí vyvlastňovacieho konania nemôže vlastník s nehnuteľnosťou nakladať, ale z praktického hľadiska je vlastník obmedzený aj v užívaní nehnuteľnosti v tom zmysle, že z dôvodu očakávaného vyvlastnenia nemôže vlastník na pozemku realizovať žiadne investície, stavebnú činnosť, prípadne nemá pre vlastníka zmysel pozemok obhospodarovať a vykonávať na ňom poľnohospodársku činnosť a v konečnom dôsledku je teda vlastník obmedzený aj v užívaní pozemku.“.

Vláda zastáva názor, že „priznanie práva predbežnej držby po právoplatnosti územného rozhodnutia a stavebného povolenia a po začatí vyvlastňovacieho konania reálne predstavuje oveľa menší zásah do existujúcich práv vlastníka pozemku, ako by tomu bolo, ak by rozhodnutie o priznaní práva predbežnej držby bolo možné vydať mimo prebiehajúceho vyvlastňovacieho konania, voči vlastníkovi, ktorý nijak nie je obmedzený územným rozhodnutím, stavebným povolením a začatým vyvlastňovacím konaním“.

Na tomto základe vláda tvrdí, že „... pri obmedzení vlastníka po vydaní územného rozhodnutia a stavebného povolenia na stavbu diaľnice a po začatí vyvlastňovacieho konania je splnený princíp proporcionality za predpokladu, že správny orgán posúdi, že verejný záujem na vyvlastnení nehnuteľnosti prevažuje nad ochranou vlastníckeho práva vyvlastňovaného. Rovnako je zachovaná aj dikcia ust. čl. 13 ods. 4 Ústavy, nakoľko na základe predbežnej držby bude pozemok možné užívať len na stanovený cieľ, na ktorý bola povolená predbežná držba.“.

Vláda na podporu svojej argumentácie o zlučiteľnosti právnej úpravy inštitútu priznania predbežnej držby so základnými právami uvádza, že pri príprave napadnutej novely zákona č. 669/2007 Z. z. vychádzala komparatívne aj z porovnateľnej právnej úpravy inštitútu predbežnej držby v SRN (konkrétne ide o § 18 f zákona o spolkových diaľniciach). Podľa poznatkov vlády bola táto právna úprava podrobená odbornej analýze zameranej na jej zlučiteľnosť so základnými právami garantovanými základným zákonom SRN. Ide o analýzu č. WD 3-3000-296/14 vypracovanú oddelením Správy pre oblasť vedy a zahraničných vzťahov Spolkového snemu SRN (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages), z ktorej vyplynulo, že úprava inštitútu priznania predbežnej držby podľa § 18 f zákona o spolkových diaľniciach je plne v súlade s úpravou základných práv a slobôd garantovaných v základnom zákone SRN a neporušuje ani žiadne iné ústavné články.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy s napadnutým ustanovením B vláda rešpektuje názor skupiny poslancov (bod 113 návrhu), podľa ktorého je právo na súdny prieskum „účinné len v prípade, ak úspech žalobcu môže privodiť žalobcovi nápravu porušenia jeho základného práva“, zároveň však zdôrazňuje, že ústava „negarantuje právo žalobcov, ktorí sa domáhajú ochrany svojich práv podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy, na domáhanie sa odkladu vykonateľnosti napadnutého rozhodnutia“. Vláda nesúhlasí s názorom navrhovateľov, že „k naplneniu účelu práva na súdnu ochranu môže dôjsť výlučne v prípade, kedy sa žalobca (vlastník vyvlastňovanej nehnuteľnosti) bude môcť domáhať odkladu vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení“. Podľa vlády citovaný názor skupiny poslancov „... nemá oporu v Ústave, nakoľko v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy právo domáhať sa preskúmania rozhodnutia orgánu verejnej správy nemusí nevyhnutne zahŕňať aj právo domáhať sa odkladného účinku rozhodnutia. Rovnako zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok, na ktorý sa Navrhovatelia odvolávajú, nepriznáva odkladný účinok všetkým druhom správnych žalôb.“.

Vláda nesúhlasí ani s názorom skupiny poslancov o namietanom nesúlade napadnutého ustanovenia B s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, keďže „Aarhuský dohovor v čl. 9 ods. 4 ani v inom jeho článku výslovne nestanovuje povinnosť priznať správnou žalobou napadnutému územnému rozhodnutiu alebo stavebnému povoleniu odkladný účinok.“.

Vo vzťahu k rozsudkom Súdneho dvora vo veciach C-213/89 a C-432/05, na ktoré odkazujú vo svojom návrhu navrhovatelia, vláda uvádza, že sa v nich síce konštatuje, že členom dotknutej verejnosti musí byť zaručená možnosť domáhať sa súdnej ochrany prostredníctvom predbežného opatrenia, ale „... O nutnosti priznania odkladného účinku napadnutým rozhodnutiam v rámci prieskumnej činnosti správneho súdnictva však v týchto rozhodnutiach nie je ani zmienka“. Vláda uznáva, že «v rozsudku Súdneho dvora EÚ vo veci C- 416/10 sa spomína povinnosť nariadiť neodkladné opatrenie takej povahy, aby sa predišlo znečisťovaniu, vrátane nariadenia odkladu vykonateľnosti napadnutého povolenia. Predmetný rozsudok však vychádza zo smernice Rady 96/61/ES o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia, ktorá sa má vykladať vzhľadom na jej cieľ, ktorý sleduje dosiahnuť integrovanú prevenciu a kontrolu znečisťovania životného prostredia prostredníctvom opatrení zameraných na prevenciu alebo zníženie emisií vyplývajúcich z činností uvedených v jej prílohe I do ovzdušia, vody a pôdy s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň ochrany životného prostredia.

Vláda v rámci svojej argumentácie o zlučiteľnosti napadnutej právnej úpravy s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru tiež uvádza, že «Aarhuský dohovor sa vzťahuje na povoľovanie činností, ktoré v právnom poriadku Slovenskej republiky upravuje zákon č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon o EIA“). Zákon č. 669/2007 Z. z. nijako nebráni podávať akékoľvek opravné opatrenia proti rozhodnutiam o povolení činností podľa Zákona o EIA, vrátane prípadných správnych žalôb, ktoré môžu účastníci konaní podať.».

Aj na základe citovaného vláda zastáva názor, že práva podľa čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru nie sú napadnutou právnou úpravou „nijako dotknuté. Zákon č. 669/2007 Z. z. upravuje nepriznanie odkladného účinku len v konaní o správnej žalobe podanej proti územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice. Tieto rozhodnutia ale môžu byť vydané až po úspešnom procese posudzovania vplyvu činnosti na životné prostredie. Aj z tohto dôvodu vláda tvrdí, že zákon č. 669/2007 Z. z. nemôže byť v rozpore s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, pretože účastníci mali všetky práva napádať povolenie činnosti podľa Zákona o EIA a teda práva účastníkov podľa čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru na podávanie opravných prostriedkov vrátane predbežných opatrení proti rozhodnutiam o povolení činnosti boli zachované.“.

Ústavný súd zaslal 16. apríla 2020 stanoviská národnej rady a vlády k návrhu na začatie konania právnym zástupcom skupiny poslancov a vyzval ich, aby mu v určenej lehote predložili vyjadrenie k nim a zároveň ústavnému súdu oznámili, či v predmetnej veci v zmysle § 58 ods. 3 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 413/2019 Z. z. (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) súhlasia s upustením od ústneho pojednávania.

Na výzvu ústavného súdu reagovali právni zástupcovia skupiny poslancov podaním označeným ako „Vyjadrenie navrhovateľov a rozšírenie návrhu“ (ďalej aj „vyjadrenie navrhovateľov“), ktoré bolo doručené ústavnému súdu 15. mája 2020. V úvodnej časti svojho vyjadrenia navrhovatelia zdôraznili, že vláda „nerozptýlila žiadne pochybnosti navrhovateľov o nesúlade napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. s Ústavou, Dodatkovým protokolom k Dohovoru a Aarhuským dohovorom“, a zároveň ústavnému súdu oznámili, že „na ústnom pojednávaní vo veci trvajú“. V ďalších častiach svojho vyjadrenia navrhovatelia zaujali postoj k jednotlivým častiam stanoviska vlády.

K časti, v ktorej vláda vo svojom stanovisku vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutých ustanovení A zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 20 ods. 1 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu zdôraznila, že prostredníctvom napadnutej novely, ktorej súčasťou je zavedenie inštitútu predbežnej držby vyvlastňovaného pozemku, zákonodarca rešpektoval námietky ústavného súdu vyslovené v náleze PL. ÚS 19/09, navrhovatelia predovšetkým uviedli, že „Prijatie napadnutých ustanovení A je nepochopením námietok Ústavného súdu z Nálezu PL. ÚS 19/09...“. V nadväznosti na toto tvrdenie navrhovatelia zdôrazňujú, že samotné zavedenie inštitútu predbežnej držby, „... ktorá vylučuje vlastníka z užívania nehnuteľnosti, (i) musí sledovať verejný záujem, (ii) tento verejný záujem na predbežnej držbe prevažuje nad súkromným záujmom vlastníka na ochrane jeho práva, (iii) musí byť nevyhnutná na dosiahnutie takého verejného záujmu..., a (iv) môže byť nariadená len za primeranú náhradu“, ich námietky neodstraňuje. Podľa navrhovateľov pri rozhodovaní o predbežnej držbe sa splnenie týchto požiadaviek neskúma, keďže „... Úloha vyvlastňovacieho orgánu pri rozhodovaní o návrhu na predbežnú držbu sa... redukuje len na vymedzenie rozsahu povolených prác.“. Vo vzťahu k vymedzeniu rozsahu povolených prác v rozhodnutí o predbežnej držbe navrhovatelia vo svojom vyjadrení opakujú svoju argumentáciu uvedenú už v návrhu na začatie konania, založenú primárne na tvrdení, že vymedzenie týchto prác nie je v zákone ustanovené dostatočne určito a predvídateľne, čo vytvára „priestor na uplatňovanie svojvôle vyvlastňovacieho orgánu“.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy navrhovatelia vo svojom vyjadrení taktiež konštatujú, že tvrdenie vlády o tom, že zákonom č. 669/2007 Z. z. „... sa nemení obsah vlastníckeho práva, ale stanovuje iba postup, ktorým možno zasiahnuť do zákonného obsahu vlastníckeho práva“, je „... prima facie nesprávne a v rozpore so závermi Ústavného súdu v Náleze PL. ÚS 19/09“, a odkazujú na svoju argumentáciu uvedenú v návrhu na začatie konania.

Vo vzťahu k nesúhlasnému stanovisku vlády k navrhovateľmi namietanému nesúladu napadnutých ustanovení A zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 13 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy navrhovatelia vo svojom vyjadrení k stanovisku zdôrazňujú, že táto časť argumentácie vlády je „zavádzajúca“, keďže napadnuté ustanovenia A „... nikde neukladajú vyvlastňovaciemu orgánu skúmať, či existuje verejný záujem na predbežnej držbe (test existencie legitímneho cieľa) a či tento prevažuje nad zachovaním držby nehnuteľnosti v rukách vlastníka až do momentu rozhodnutia o vyvlastnení (test proporcionality)“.

Navrhovatelia vo svojom vyjadrení spochybňujú aj argumentáciu vlády o ústavnej konformnosti inštitútu predbežnej držby, založenú podporne na tvrdení, že napadnutá právna úprava vychádza z porovnateľnej právnej úpravy inštitútu predbežnej držby v SRN (§ 18f zákona o spolkových diaľniciach), ktorej zlučiteľnosť so základnými právami garantovanými základným zákonom SRN má potvrdzovať analýza vypracovaná oddelením Správy pre oblasť vedy a zahraničných vzťahov Spolkového snemu SRN (bod 36 tohto nálezu). Navrhovatelia tvrdia, že v nemeckej úprave obsiahnutej v § 18f zákona o spolkových diaľniciach existujú zásadné rozdiely oproti úprave inštitútu predbežnej držby v zákone č. 669/2007 Z. z., keďže nemecká úprava „... predpokladá, že

V podstatnej časti svojho vyjadrenia sa navrhovatelia venujú argumentácii o nesúlade napadnutého ustanovenia B zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy v nadväznosti na tvrdenie vlády obsiahnuté v jej stanovisku, podľa ktorého „Ústava nikde negarantuje právo žalobcov domáhať sa odkladu vykonateľnosti napadnutého rozhodnutia“. Navrhovatelia sa s týmto tvrdením nestotožňujú a zdôrazňujú, že „Ústavou garantované právo domáhať sa preskúmania zákonnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy na súde, ktoré sa týka základného práva, v sebe zahŕňa právo na poskytnutie účinnej ochrany.“. Na podporu citovaného názoru navrhovatelia poukazujú na relevantnú judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) k článku 13 dohovoru (M.S.S. v. Belgicko a Grécko, sťažnosť č. 30696/09, rozhodnutie z 21. 1. 2011, § 288; Halford v. Veľká Británia, sťažnosť č. 20605/92, rozhodnutie z 25. 6. 1997, § 64, McFarlane v. Írsko, sťažnosť č. 31333/06, rozhodnutie z 10. 9. 2010, § 114; Riccardi Pizzati v. Taliansko, sťažnosť č. 62361/00, rozhodnutie Veľkej Komory z 29. 3. 2006, § 38; El-Masri v. „Bývalá Juhoslávska republika Macedónsko“, sťažnosť č. 39630/09, rozhodnutie z 13. 12. 2012, § 255; Kudła v. Poľsko, sťažnosť č. 30210/96, rozhodnutie z 26. 10. 2000, § 152), ako aj právne názory ústavného súdu vyslovené v náleze PL. ÚS 115/2011.

Navrhovatelia vo svojom vyjadrení vyslovujú nesúhlas aj s argumentáciou vlády k namietanému nesúladu napadnutých ustanovení s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a zdôrazňujú, že ak „napadnuté ustanovenie B vylučuje odkladný účinok správnej žaloby, vylučuje jediné predbežné právne opatrenie, ktoré slovenský právny poriadok zainteresovanej verejnosti poskytoval v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia, ktoré podlieha čl. 6 Aarhuského dohovoru“, a preto „je zjavné, že vylúčenie odkladného účinku správnej žaloby je v rozpore s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru“. Navrhovatelia nesúhlasia ani s tvrdením vlády, že Aarhuský dohovor „... sa vzťahuje (len) na povoľovanie činností, ktoré v právnom poriadku Slovenskej republiky upravuje zákon č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov“, a v tejto súvislosti zdôrazňujú, že ide o nepochopenie systému povoľovania činností, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie. Citovaný „Výklad vlády SR v zásade znamená, že ani čl. 6 ani čl. 9 Aarhuského dohovoru sa nevzťahujú na povoľovacie konania podľa stavebného zákona, čo je absurdné.“. Navrhovatelia v tejto súvislosti poukazujú na príslušnú časť dôvodovej správy k zákonu č. 314/2014 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. V relevantnej časti uvedenej dôvodovej správy sama vláda (ako navrhovateľ) poukazuje na formálne oznámenie Európskej komisie

, z ktorého vyplýva, že „Komisia v rámci procesu infringementu proti Slovenskej republike (konanie č. 2013/2034) vytýkala najmä nedostatočné prepojenie procesu posudzovania vplyvov navrhovaných činností s následnými povoľovacími procedúrami, pretože sa tak vytvára priestor pre nerešpektovanie výsledkov procesu posudzovania vplyvov, ktorým tak nemôže garantovať ani plné zabezpečenie práv dotknutej verejnosti.“.

Súčasťou vyjadrenia navrhovateľov je aj rozšírenie návrhu na začatie konania. Navrhovatelia v tejto súvislosti poznamenávajú, že im to umožňuje § 139 zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok v znení neskorších prepisov (ďalej aj „CSP“) v spojení s § 62 zákona o ústavnom súde, a konštatujú, že to potvrdzuje aj rozhodovacia prax ústavného súdu, ktorý „v konaní sp. zn. PL. ÚS 21/2014... pripustil rozšírenie pôvodného návrhu po jeho prijatí na ďalšie konanie, keď rozhodol v náleze aj o rozšírenom návrhu (a to bez osobitného rozhodovania o prijatí rozšírenia návrhu na ďalšie konanie)“. Podporne v prospech rozšírenia návrhu poukazujú navrhovatelia aj na § 89 zákona o ústavnom súde.

Podstatou rozšírenia návrhu je požiadavka, aby ústavný súd preskúmal napadnuté ustanovenie § 8 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z.„... aj z hľadiska jeho súladu s čl. 46 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy a čl. 6 ods. 1 Dohovoru“. Podľa argumentácie navrhovateľov vylúčenie odkladného účinku odvolania proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe, ustanovené v § 8 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z., „... predstavuje taký zásah do práva na ochranu pred nezákonným rozhodnutím vyvlastňovacieho orgánu, ktorý nespĺňa podmienku proporcionality vo vzťahu k sledovanému cieľu predbežnej držby“. Navrhovatelia v tejto súvislosti uvádzajú, že zákonodarca „Úplným vylúčením odkladného účinku... zrejme sledoval urýchlenú výstavbu diaľnic“, domnievajú sa však, že „... takýto zásah nie je nevyhnutým na dosiahnutie tohto cieľa (ani na dosiahnutie účelu vyvlastnenia ani na urýchlenie začatia prác). ... zákonodarca mohol tento cieľ dosiahnuť aj miernejšími opatreniami, napr. mohol vylúčiť možnosť odvolania proti rozhodnutiu o predbežnej držbe, a ponechať len správnu žalobu. Tým, že na vlastníka kládol povinnosť podať odvolanie pred tým, ako sa obráti na správny súd so žalobou o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia o predbežnej držbe, oddialil a sťažil (príp. vylúčil) vlastníkovi možnosť domôcť sa účinnej nápravy... Navyše je podstatné, že odvolací orgán má v zmysle zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní právomoc rozhodnúť o odvolaní tak, že napadnuté rozhodnutie potvrdí, zruší a príp. vráti vec na ďalšie preskúmanie alebo ho zmení. Z uvedeného výpočtu vyplýva, že odvolací orgán nemôže rozhodnúť ani o uložení povinnosti obnoviť pôvodný stav, ani o poskytnutí náhrady (kompenzácie), ak pôvodný stav nie je možné obnoviť. To znamená, že dotknutý vlastník de facto nemá účinný prostriedok nápravy. Toto by bolo možné zvrátiť len v prípade, ak by odvolanie malo odkladný účinok.“.

Na základe citovanej argumentácie navrhovatelia v záverečnej časti svojho vyjadrenia navrhujú, aby ústavný súd nad rámec pôvodného petitu rozhodol tiež o tom, že „Ustanovenie § 8 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z.... nie je v súlade s čl. 46 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.“.

Navrhovatelia v návrhu na začatie konania, ako aj v replike trvali na uskutočnení ústneho pojednávania. Preto ústavný súd nariadil ústne pojednávanie v tejto veci na 4. november 2020. Keďže navrhovatelia ústavnému súdu podaním z 30. októbra 2020 oznámili, že súhlasia s upustením od verejného pojednávania, ústavný súd nariadené ústne pojednávanie zrušil, od ústneho pojednávania upustil a vo veci rozhodol na neverejnom zasadnutí pléna.

Vzhľadom na zmenu návrhu na začatie konania, spočívajúcu v rozšírení návrhu na začatie konania, ku ktorému došlo podaním navrhovateľov, doručeným ústavnému súdu 15. mája 2020 (pozri časť III.4 nálezu), sa ústavný súd skôr, než pristúpil k meritórnemu posúdeniu predmetu konania, vysporiadal s otázkou prípustnosti rozšírenia návrhu na začatie konania po prijatí návrhu na ďalšie konanie.

Navrhovatelia vyvodzujú prípustnosť rozšírenia návrhu z § 139 CSP v spojení s § 62 zákona o ústavnom súde a z § 89 zákona o ústavnom súde, ako aj z postupu ústavného súdu v konaní sp. zn. PL. ÚS 21/2014.

Pokiaľ ide o samotnú možnosť rozšírenia návrhu na začatie konania, vychádzajúc zo závažnosti konania pred ústavným súdom, ako aj zo skutočnosti, že pre iniciovanie niektorých druhov konaní pred ústavným súdom právna úprava určuje lehotu, ústavný súd primárne zastáva názor, podľa ktorého je navrhovateľ povinný vymedziť predmet konania už v návrhu na začatie konania (resp. v prípade „časovo limitovaných“ návrhov najneskôr do uplynutia lehoty na podanie návrhu). Vzhľadom na skutočnosť, že každý návrh na začatie konania ústavný súd predbežne prerokuje, pri predbežnom prerokovaní rozhoduje o prijatí návrhu na ďalšie konanie alebo o jeho odmietnutí (§ 56 zákona o ústavnom súde) a predbežnému prerokovaniu návrhu (za zákonom stanovených podmienok – pozri § 56 ods. 3 zákona o ústavnom súde) predchádza odstraňovanie prípadných vád návrhu, považuje ústavný súd za hraničný moment, v ktorom musí byť nad všetky pochybnosti predmet konania „uzavretý“, práve predbežné prejednanie návrhu na začatie konania. Po prijatí návrhu na ďalšie konanie je možné predmet konania „upravovať“ len prostredníctvom (čiastočného alebo úplného) späťvzatia návrhu. Preto aj v prípade konania o súlade právnych predpisov ústavný súd dospel k záveru, že okruh právnych predpisov, ktorých ústavnú konformnosť navrhovateľ atakuje, ako aj okruh právnych predpisov vyššej právnej sily, ktoré majú byť takto dotknuté, je navrhovateľ povinný ustáliť v návrhu na začatie konania, poťažne do predbežného prejednania návrhu na začatie konania.

K argumentácii navrhovateľov ustanovením § 89 zákona o ústavnom súde je potrebné uviesť, že toto ustanovenie umožňuje ústavnému súdu – v porovnaní s návrhom na začatie konania – „rozšíriť“ vyslovenie nesúladu na ďalšie právne predpisy, ich časti alebo jednotlivé ustanovenia (teda rozšíriť enumeráciu „porušujúcich“ noriem nižšej právnej sily), avšak pri zachovaní referenčných noriem, ktorých porušenie na základe návrhu vyslovil (t. j. pri zachovaní okruhu „porušených“ noriem vyššej právnej sily). V posudzovanom prípade sa prima facie môže javiť, že rozšírenie návrhu je pre ústavný súd len „nápovedou“ na vyslovenie nesúladu ďalšej „porušujúcej“ normy (k čomu by ústavný súd skutočne v zmysle argumentovaného mohol pristúpiť aj bez návrhu), avšak nemožno opomenúť, že ide zároveň o rozšírenie okruhu „porušených“ noriem (porušenie čl. 46 ods. 1 ústavy napadnutou novelou navrhovatelia v návrhu prijatom na ďalšie konanie netvrdili), čo vylučuje aplikáciu § 89 ústavným súdom. Z tých istých dôvodov neobstojí ani argumentácia navrhovateľov postupom ústavného súdu v konaní sp. zn. PL. ÚS 21/2014 [v tomto prípade podaním, nazvaným „rozšírenie návrhu“, ktoré navrhovateľka uskutočnila až po prijatí návrhu na ďalšie konanie, došlo – pri zachovaní výpočtu „porušených“ noriem – len k uvedeniu ďalšej potenciálne „porušujúcej“ normy, ktorej súlad s referenčnými normami by ústavný súd (ako sa sám v náleze výslovne vyjadril) aj tak v danom konaní preskúmal].

Z už uvedených dôvodov ústavný súd rozšírenie návrhu nepripustil (bod 1 výroku tohto nálezu).

Skupina poslancov namieta nesúlad ustanovení § 2 ods. 4 a 5, § 4 ods. 4, 5, 6 a 7, § 8, § 9 ods. 2 v časti „§ 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b)“ a § 9 ods. 4 v časti, v ktorej sa v tomto ustanovení používajú slová „rozhodnutie o predbežnej držbe“ (napadnuté ustanovenia A), ako aj § 9 ods. 4 v časti „V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držby, rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice sa ustanovenia § 185 až 189 Správneho súdneho poriadku nepoužijú“ (napadnuté ustanovenie B) zákona č. 669/2007 Z. z. s v návrhu označenými ustanoveniami ústavy, dodatkového dohovoru a Aarhuského dohovoru.

Podľa § 2 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. „Ak stavebník nie je vlastníkom pozemku, na ktorom sa má uskutočniť stavba diaľnice, alebo nemá k pozemku iné právo, k žiadosti o vydanie stavebného povolenia priloží doklady preukazujúce začatie vyvlastňovacieho konania podľa všeobecného predpisu o vyvlastnení.^4a).“.

Podľa § 2 ods. 5 zákona č. 669/2007 Z. z. „Ak stavebník nie je vlastníkom stavby, ktorá má byť pri stavbe diaľnice asanovaná, alebo nemá k stavbe iné právo, k žiadosti o vydanie stavebného povolenia priloží doklady preukazujúce začatie vyvlastňovacieho konania podľa všeobecného predpisu o vyvlastnení.“.

Podľa § 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

Podľa § 8 zákona č. 669/2007 Z. z.

Podľa § 9 ods. 2 zákona č. 669/2007 Z. z. „V konaniach podľa tohto zákona sa nepoužijú § 28, § 29 ods. 2, § 59 ods. 3 všeobecného predpisu o správnom konaní a § 58 ods. 2, § 60 ods. 2 písm. b), § 62 ods. 4, § 66 ods. 2 písm. a) a f) stavebného zákona.“.

Podľa § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. „V konaní o správnej žalobe podanej proti rozhodnutiu o predbežnej držbe, rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice sa ustanovenia § 185 až 189 Správneho súdneho poriadku nepoužijú. Kasačná sťažnosť podaná proti rozhodnutiu krajského súdu vo veci samej vydanému v konaní o správnej žalobe proti rozhodnutiu o predbežnej držbe, rozhodnutiu o vyvlastnení, územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice alebo stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice má odkladný účinok; ustanovenia § 446 ods. 1 a § 447 ods. 1 Správneho súdneho poriadku sa nepoužijú.“.

Z citovaného § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. je napadnutá celá prvá veta a z druhej vety len slová „rozhodnutiu o predbežnej držbe“. V prvej vete § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. sa nachádzajú aj slová „§ 185 až § 189 Správneho súdneho poriadku“.

Skupina poslancov namieta, že napadnuté ustanovenia zákona č. 669/2007 Z. z. nie sú v súlade s čl. 12 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy, s čl. 13 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 a čl. 20 ods. 4 ústavy, s čl. 46 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy a s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“), ako aj s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy Slovenskej republiky, s čl. 1 dodatkového protokolu a s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.

Skupina poslancov namieta nesúlad napadnutých ustanovení B len s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, ktorý je však organicky prepojený s ostatnými odsekmi čl. 9 tohto dohovoru označeného nadpisom „Prístup k spravodlivosti,“ a preto ústavný súd považuje za potrebné poukázať na celý text čl. 9 Aarhuského dohovoru.

Napadnutá časť novely zákona č. 669/2007 Z. z. nadobudla účinnosť 2. júna 2017, t. j. je účinná viac ako 3 roky. Preto ústavný súd pri príprave rozhodnutia vo veci samej považoval za potrebné zistiť poznatky o uplatňovaní napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. v aplikačnej praxi. V tejto súvislosti ústavný súd pripomína, že rovnako postupoval aj v konaní vedenom pod PL. ÚS 19/09 (pozri body 11 až 18 a bod 43 nálezu PL. ÚS 19/09). Na účely zistenia poznatkov o aplikácii napadnutých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. sa ústavný súd listami z 9. decembra 2019 obrátil na Národnú diaľničnú spoločnosť, a. s. (ďalej len „NDS“), krajské súdy a Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“), aby mu oznámili v listoch označené informácie.

Od krajských súdov ústavný súd žiadal informáciu o tom, koľko správnych žalôb bolo podaných proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho (správneho) orgánu podľa § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z. Z odpovedí krajských súdov vyplynulo, že proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho (správneho) orgánu podľa § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z. bolo spolu podaných deväť správnych žalôb (osem Krajskému súdu v Bratislave a jedna Krajskému súdu v Banskej Bystrici), pričom súdne konanie o ani jednej z týchto správnych žalôb nebolo dosiaľ ukončené. Krajskému súdu v Trnave, Krajskému súdu v Nitre, Krajskému súdu v Trenčíne, Krajskému súdu v Žiline, Krajskému súdu v Košiciach a ani Krajskému súdu v Prešove nebola podaná žiadna správna žaloba proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho (správneho) orgánu podľa § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z.

Súčasne od najvyššieho súdu ústavný súd žiadal informáciu o tom, koľko bolo podaných kasačných sťažností najvyššiemu súdu ako kasačnému súdu proti rozhodnutiam krajských súdov o správnej žalobe smerujúcej proti rozhodnutiam vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby podľa § 8 ods. 1 zákona č. 669/2007 Z. z. Predseda správneho kolégia najvyššieho súdu v odpovedi na žiadosť ústavného súdu uviedol, že „Kasačnému súdu nie je známe, že by boli ohľadne uvedeného predmetu konania vedené správne súdne konania...“.

Ústavný súd vyzval na predloženie informácií o právnych sporoch súvisiacich s aplikáciou napadnutej právnej úpravy v praxi aj právnych zástupcov skupiny poslancov, ktorí však na výzvu ústavného súdu nereagovali.

Pre úplnosť ústavný dodáva, že 13. augusta 2019 mu bol doručený list advokátskej kancelárie PROVENTUS advokáti s. r. o., ktorým tento subjekt v pozícii amicus curiae oboznamuje ústavný súd s negatívnymi skúsenosťami svojho klienta (v postavení vyvlastňovaného subjektu) s aplikáciou ustanovení napadnutej novely v konkrétnych administratívnych konaniach. Obsahom podania sú tvrdenia o údajnej nesprávnej aplikácii napadnutých noriem týkajúcich sa predbežnej držby vyvlastňovacím orgánom a hodnotenie inštitútu predbežnej držby ako takého. Podanie neobsahuje informácie o prípadnej realizovanej procesnej obrane proti tvrdenému nesprávnemu postupu vyvlastňovacieho orgánu a o jej efektívnosti.

Vychádzajúc z podrobného popisu námietok skupiny poslancov, na ktorých poslanci zakladajú svoj názor o neústavnosti napadnutej novely (body 4 až 14 tohto nálezu), možno ich kľúčové námietky rozdeliť do dvoch častí:

V rámci námietok proti inštitútu predbežnej držby skupina poslancov predovšetkým namieta, že prostredníctvom tohto inštitútu sa stavebníkovi (vyvlastniteľovi) umožňujú stavebné a asanačné práce na cudzích pozemkoch a cudzích stavbách bez ich formálneho vyvlastnenia, čo spôsobuje vylúčenie vlastníkov týchto pozemkov a stavieb z reálneho výkonu ich vlastníckych oprávnení a vytvára na nich neprimeraný (ústavne neakceptovateľný) nátlak, ktorý ich núti k odpredaju dotknutých pozemkov a stavieb podliehajúcich asanácii. Na tomto tvrdení podľa navrhovateľov nič nemení skutočnosť, že vyvlastňovací orgán je povinný v rozhodnutí o predbežnej držbe vymedziť rozsah prác tak, aby po ich uskutočnení bolo možné vyvlastňovanú nehnuteľnosť navrátiť do pôvodného stavu. Podľa skupiny poslancov je totiž zákonom ustanovené obmedzenie stavebných prác neurčité a vágne a pri niektorých druhoch pozemkov, a zvlášť stavbách podliehajúcich asanácii, z povahy veci vylúčené. Podľa názoru skupiny poslancov napadnuté ustanovenia týkajúce sa inštitútu predbežnej držby nespĺňajú ústavné podmienky núteného obmedzenia vlastníckeho práva, a preto sú v rozpore s čl. 20 ods. 4 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu.

Skupina poslancov ďalej tvrdí, že pozemky, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic podľa zákona č. 669/2007 Z. z., a stavby, určené na asanovanie pri takejto výstavbe, sú druhovo rovnakou vecou ako iné pozemky a stavby, ktoré sa majú vyvlastňovať podľa všeobecných predpisov o vyvlastnení, pričom rozdielny rozsah ich ochrany, vyplývajúci z napadnutých ustanovení A, diskriminuje vlastníkov týchto pozemkov a stavieb. Dôsledkom tejto diskriminácie je podľa skupiny poslancov nesúlad napadnutých ustanovení A s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.

Podľa názoru skupiny poslancov po vydaní stavebného povolenia a rozhodnutia o predbežnej držbe bude mať vlastníctvo pozemkov, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic, a vlastníctvo stavieb určených na asanáciu len iluzórny charakter, pričom v týchto prípadoch ide o zásah do podstaty základného práva na ochranu vlastníctva. Preto sú napadnuté ustanovenia aj v nesúlade s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.

Podstatou námietok proti napadnutému ustanoveniu B je nedostatočná súdna a iná právna ochrana vlastníkov pozemkov a stavieb, ktoré majú byť dotknuté výstavbou diaľnic, a zainteresovanej verejnosti proti rozhodnutiam príslušných správnych orgánov vydaným podľa zákona č. 669/2007 Z. z. z dôvodu, že predmetné ustanovenie ex lege vylučuje možnosť priznania odkladného účinku správnym žalobám smerujúcim proti takýmto rozhodnutiam. V prípade územného rozhodnutia na stavbu diaľnice a stavebného povolenia na stavbu diaľnice má byť prvá veta napadnutého ustanovenia v rozpore s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru. V prípade rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení má byť prvá veta napadnutého ustanovenia v rozpore s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy.

Ústavný súd si uvedomuje zásadný spoločenský význam výstavby diaľničnej siete v Slovenskej republike ako jedného z kľúčových komponentov infraštruktúry, ktorý môže výrazne napomôcť efektívnejšiemu fungovaniu sociálno-ekonomického systému. Ústavný súd si je vedomý tiež toho, že jedným z nezanedbateľných problémov súvisiacich s úsilím verejnej moci urýchliť výstavbu diaľnic je vyvlastňovanie pozemkov, resp. usporiadanie právnych vzťahov k pozemkom, na ktorých sa má uskutočňovať výstavba diaľnic. Tento problém výrazne znásobuje skutočnosť, že pre územie Slovenskej republiky je typické (historicky zdedené) výrazné rozdrobenie vlastníctva k pôde na množstvo „malých“ a „stredných“ vlastníkov, ktoré v súvislosti s dedičskými vzťahmi narastá. Za týchto okolností ústavný súd „rozumie“ úsiliu najvyšších orgánov zákonodarnej a výkonnej moci hľadať efektívne legislatívne riešenia, ktoré by uľahčili získavanie pozemkov na účely výstavby diaľnic.

Vzhľadom na svoju kľúčovú ústavnú funkciu nezávislého súdneho orgánu ochrany ústavnosti však ústavný súd musí primárne dohliadať na to, aby zvolené legislatívne riešenia boli z ústavného hľadiska akceptovateľné a udržateľné, t. j. aby akceptovali a zohľadňovali ústavou a medzinárodnými zmluvami o ľudských právach a základných slobodách garantované práva vlastníkov pozemkov, cez územie ktorých je plánovaná výstavba diaľnic.

Pre v zásade všetky doterajšie legislatívne úpravy týkajúce sa výstavby diaľnic a rýchlostných komunikácií, ktoré sa v ostatných desaťročiach uplatňovali v Slovenskej republike, bolo celkom prirodzene charakteristické určité napätie medzi záujmom verejnej moci urýchliť túto výstavbu a záujmami individuálnych vlastníkov dotknutých pozemkov, t. j. v danom prípade nepochybne išlo a ide o konflikt medzi verejným záujmom a súkromnými záujmami. V tejto súvislosti ústavný súd považuje za potrebné akcentovať svoj ustálený právny názor, podľa ktorého rovnováha verejného a súkromného záujmu je dôležitým kritériom na určenie primeranosti obmedzenia akéhokoľvek základného práva a slobody (napr. PL. ÚS 7/96, II. ÚS 28/96, III. ÚS 169/03, PL. ÚS 15/03, PL. ÚS 15/06 atď.). Ide o právny názor, ktorý sa vzťahuje na všetky základné práva a slobody upravené v druhej hlave ústavy, ako aj ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z kvalifikovanej medzinárodnej zmluvy, t. j. aj na základné práva na ochranu vlastníctva podľa čl. 20 ústavy a práva na pokojné užívanie majetku podľa čl. 1 dodatkového protokolu.

Všeobecná právna úprava územného, stavebného a vyvlastňovacieho konania je obsiahnutá v stavebnom zákone, ktorého viaceré zmeny, uskutočnené v ostatnom období, taktiež sledovali cieľ vytvoriť vhodné legislatívne prostredie pre výstavbu cestnej siete vrátane výstavby diaľnic (podrobne o tom pozri nález PL. ÚS 19/09; bod 42). K zákonom, ktoré upravujú (aj) niektoré segmenty výstavby diaľnic, rýchlostných ciest a iných pozemných komunikácií v rovine lex generalis, patrí aj zákon č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v znení neskorších predpisov. Verejný záujem, sledujúci urýchlenie výstavby diaľnic, si ale vyžiadal aj prijatie špeciálnej zákonnej úpravy, regulujúcej výstavbu diaľnic.

V poradí prvým lex specialis upravujúcim výstavbu diaľnic je zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 129/1996 Z. z. o niektorých opatreniach na urýchlenie prípravy výstavby diaľnic a ciest pre motorové vozidlá v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 129/1996 Z. z.“), ktorého účelom bolo upraviť „opatrenia na urýchlenie majetkovoprávneho vyporiadania a na prípravu výstavby diaľnic a ciest pre motorové vozidlá...“ (§ 1 ods. 1 tohto zákona). Zákon č. 129/1996 Z. z. zjednodušil niektoré procedúry, smerujúce k výstavbe diaľnic, ale rešpektoval štandardnú ochranu vlastníckeho práva vrátane povinnosti realizovať formálne vyvlastnenie pred začatím výstavby (pozri § 8 zákona č. 129/1996 Z. z.).

Úsilie o radikálnejší odklon od štandardnej úpravy vyvlastňovacieho konania smerujúceho k vyvlastňovaniu pozemkov na účely výstavby diaľnic je spojené s rokom 2007, keď bol najprv do vlády predložený návrh zákona o niektorých opatreniach týkajúcich sa prípravy strategických stavieb a o zmene a doplnení niektorých zákonov (č. materiálu UV-11933/2007). Podstatou tohto návrhu bolo umožniť vláde, aby uznesením rozhodovala, že stavba diaľnic a iných strategických stavieb je verejným záujmom, pričom takto určený verejný záujem by sa už nemusel preukazovať vo vyvlastňovacom konaní. Rokovanie o návrhu zákona bolo však 22. augusta 2007 prerušené (a to aj z dôvodu ústavných výhrad proti navrhovanému riešeniu).

Dňa 11. decembra 2007 schválila národná rada zákon č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov. Zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach bol dosiaľ šesťkrát novelizovaný. V poradí druhou novelizáciou zákona č. 669/2007 Z. z., vykonanou zákonom č. 540/2008 Z. z., sa ustanovilo, že na pozemok, na ktorom sa má uskutočniť stavba diaľnice alebo cesty pre motorové vozidlá, vzniká zo zákona predkupné právo štátu dňom právoplatnosti územného rozhodnutia. Touto novelizáciou bolo zavedené aj vyplatenie náhrady za výkup pozemku alebo stavby vo výške 1,2-násobku náhrady v peniazoch za ich vyvlastnenie podľa príslušných ustanovení stavebného zákona. Zároveň sa zákonom č. 540/2008 Z. z. (aj v spojení s prvou novelizáciou zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach vykonanou zákonom č. 86/2008 Z. z.) podstatne rozšírilo pôvodné znenie prílohy tohto zákona (príloha obsahuje zoznam diaľnic a ciest pre motorové vozidlá, na ktoré sa môže zákon č. 669/2007 Z. z. aplikovať, pozn.), a to tak, že v novelizovanej podobe zahŕňa v podstate všetky diaľnice, ktorých výstavba v Slovenskej republike je dlhodobo plánovaná a v súčasnosti aj uskutočňovaná.

V znení prvých dvoch novelizácií bol zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach napadnutý návrhom skupiny 36 poslancov národnej rady na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy. Skupina 36 poslancov národnej rady v tomto návrhu namietala nesúlad ustanovení § 2 ods. 1 písm. a) v časti slov ,,alebo či bol urobený úkon na jeho získanie“, § 2 ods. 2 písm. a) v časti slov ,,inak doklady“ a § 2 ods. 2 písm. a) prvého bodu a druhého bodu zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 12 ods. 1 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 13 ods. 4 v spojení s čl. 20 ods. 1, s čl. 20 ods. 4 ústavy a s čl. 1 dodatkového protokolu. O návrhu skupiny 36 poslancov národnej rady ústavný súd rozhodol nálezom sp. zn. PL. ÚS 19/09 z 26. januára 2011, ktorým tomuto návrhu v plnom rozsahu vyhovel. Nález sp. zn. PL. ÚS 19/09 bol publikovaný v Zbierke zákonov Slovenskej republiky pod č. 235/2011 Z. z.

V poradí treťou, štvrtou a piatou novelizáciou zákona č. 669/2007 Z. z. (išlo o novelizácie vykonané zákonmi č. 70/2012 Z. z., č. 368/2012 Z. z. a č. 282/2015 Z. z., pozn.) došlo síce k zmenám jeho viacerých ustanovení, ale žiadne z týchto ustanovení nie je napadnuté návrhom skupiny poslancov, a preto ich možno na účely tohto konania považovať za irelevantné. Všetky ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach, ktoré sú napadnuté návrhom skupiny poslancov, sa súčasťou tohto zákona stali na základe v poradí šiestej novelizácie vykonanej zákonom č. 139/2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov, t. j. napadnutou novelou zákona č. 669/2007 Z. z.

Z doteraz uvedeného vyplýva, že ústavný súd sa už v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 zaoberal ústavnou konformitou niektorých ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z. v znení jeho prvej a druhej novelizácie (bod 86 tohto nálezu). Medzi obsahom námietok proti zákonu č. 669/2007 Z. z., ktoré boli uplatnené v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, a obsahom námietok, ktoré sú uplatnené v tomto konaní, existujú významné rozdiely. Napriek tomu ústavný súd považuje za užitočné aspoň rámcovo analyzovať námietky uplatnené v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 a spôsob, ako sa s nimi ústavný súd vysporiadal v náleze PL. ÚS 19/09, a to predovšetkým z dôvodu rešpektu k princípu právnej istoty, ktorý tvorí integrálnu súčasť generálneho princípu právneho štátu. Rešpekt k princípu právnej istoty vedie ústavný súd v prvom rade k rešpektu k svojej doterajšej judikatúre, ktorú síce môže svojím následným rozhodnutím prelomiť, ale len vo výnimočných a dostatočne odôvodnených prípadoch, pričom je povinný na prelomenie svojich doterajších právnych názorov vo svojich rozhodnutiach výslovne upozorniť. V náleze PL. ÚS 19/09 ústavný súd vyslovil viacero právnych názorov, ktoré sú aplikovateľné aj v tomto konaní, a to buď v plnom rozsahu, alebo po ich prípadnom doplnení, resp. precizovaní. Ústavný súd však nemôže a priori vylúčiť potenciálnu potrebu prehodnotiť už vyslovené právne názory a príp. aj potrebu ich vylúčenia či prelomenia s ohľadom na ústavné výhrady skupiny poslancov, uplatňované proti platnému a účinnému zneniu zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach.

Kľúčové námietky skupiny 36 poslancov národnej rady, uplatnené v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 sú koncentrovane vyjadrené v bode 47 nálezu sp. zn. PL. ÚS 19/09, ktorý znie takto:

Z porovnania kľúčových námietok uplatnených v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 a v tomto konaní vyplýva, že sú v zásade zhodné

Vychádzajúc z popisu a porovnania námietok navrhovateľov vo veci vedenej pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 a vo veci, o ktorej sa rozhoduje v tomto konaní, ústavný súd konštatuje, že zásadný rozdiel medzi nimi spočíva v tom, že ustanovenia napadnuté v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09 umožňovali stavebníkovi realizovať výstavbu diaľnice na cudzej nehnuteľnosti bez akéhokoľvek hmotnoprávneho titulu, zatiaľ čo z ustanovení zákona č. 669/2007 Z. z., ktoré sú napadnuté v tomto konaní, vyplýva, že funkciu (dočasného) hmotnoprávneho titulu má plniť inštitút predbežnej držby. Je zjavné, že zákonodarca sa pokúsil zhojiť ústavné výhrady ústavného súdu vyslovené v náleze sp. zn. PL. ÚS 19/09 inštitútom predbežnej držby. Z uvedeného zároveň vyplýva, že jednou z kľúčových úloh ústavného súdu v tomto konaní je zaujať postoj k tomu, či možno realizáciu výstavby diaľnic na cudzích nehnuteľnostiach podľa podmienok ustanovených v zákone č. 669/2007 Z. z. považovať za ústavne konformnú práve vďaka zavedeniu inštitútu predbežnej držby.

Súčasťou nálezu sp. zn. PL. ÚS 19/09 bola aj komparatívna analýza vybraných zahraničných právnych úprav, ktorých účelom bolo (je) urýchlenie, resp. zjednodušenie výstavby diaľnic alebo iných významných investícií, ako aj analýza relevantnej judikatúry ESĽP, prostredníctvom ktorej ESĽP zaujal postoj ku konformnosti niektorých porovnávaných zahraničných úprav s čl. 1 dodatkového protokolu, príp. s inými ustanoveniami dohovoru. Ústavný súd konštatuje, že komparatívna analýza vykonaná v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, je v plnom rozsahu využiteľná aj v tomto konaní, a preto na účely tohto konania je možné na ňu odkázať (body 20 až 35 nálezu PL. ÚS 19/09).

Zovšeobecňujúc závery uvedenej komparatívnej analýzy, ústavný súd konštatuje nasledujúce:

V rámci analýzy inštitútu predbežnej držby, napadnutého návrhom skupiny poslancov, je v prvom rade potrebné uviesť, že špeciálna úprava vyvlastňovacieho konania upravená v zákone o jednorazových mimoriadnych opatreniach sa od všeobecnej úpravy odlišuje predovšetkým v tom, že neberie ohľad na § 58 ods. 2 stavebného zákona („Stavebník musí preukázať, že je vlastníkom pozemku alebo že má k pozemku iné právo podľa § 139 ods. 1 tohto zákona, ktoré ho oprávňuje zriadiť na ňom požadovanú stavbu“), keďže umožňuje začať výstavbu diaľnic na vyvlastňovanej nehnuteľnosti bez právoplatného vyvlastňovacieho rozhodnutia na základe (aj neprávoplatného) rozhodnutia o predbežnej držbe.

Výnimka zo všeobecného pravidla obsiahnutého v dikcii § 58 ods. 2 stavebného zákona je výslovne deklarovaná v napadnutých ustanoveniach § 4 ods. 5 („Na pozemku, ku ktorému stavebník pred vydaním stavebného povolenia podľa odseku 4 nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo, môže stavebník uskutočňovať stavbu diaľnice podľa stavebného povolenia až po tom, ako sa stane vlastníkom pozemku alebo k pozemku nadobudne iné právo, s výnimkou prác v rozsahu vymedzenom v rozhodnutí o predbežnej držbe podľa § 8“) a § 4 ods. 6 („Inú ako pozemnú stavbu, ku ktorej stavebník pred vydaním stavebného povolenia podľa odseku 4 nenadobudol vlastnícke právo alebo iné právo, môže stavebník podľa stavebného povolenia asanovať až po tom, ako sa stane vlastníkom stavby alebo k stavbe nadobudne iné právo, s výnimkou prác v rozsahu vymedzenom v rozhodnutí o predbežnej držbe podľa § 8“) zákona č. 669/2007 Z. z.

Z napadnutých ustanovení A vyplýva, že zákonné predpoklady k vydaniu rozhodnutia o predbežnej držbe sú nasledujúce:

Z hľadiska námietok skupiny poslancov, uplatnených v tomto konaní, poznatkov o aplikovateľnej judikatúre ESĽP, ako aj záverov, ktoré vyslovil ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS 19/09, a predovšetkým na účely formulovania záveru o ústavnej (ne)akceptovateľnosti inštitútu predbežnej držby ako (dočasného) hmotnoprávneho titulu k uskutočňovaniu prác pri výstavbe diaľnic na cudzej nehnuteľnosti je nevyhnutné, aby ústavný súd osobitne zaujal postoj k tým častiam rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe, ktoré

Jednou z ústavných podmienok vyvlastnenia, ako aj núteného obmedzenia vlastníckeho práva je existencia verejného záujmu (čl. 20 ods. 4 ústavy). Táto požiadavka je explicitne uvedená aj vo všeobecnej právnej úprave vyvlastňovacieho konania. Konkrétne ide o ustanovenie § 108 ods. 2 stavebného zákona, v ktorého úvodnej časti sa uvádza, že „Vyvlastniť možno len vo verejnom záujme...“, pričom v ďalšom texte sú taxatívnym výpočtom vymedzené expropriačné tituly, ku ktorým patrí aj vyvlastnenie pre „f) výstavbu a správu diaľnic, ciest a mestských komunikácií...“. To, či pre jednotlivé expropriačné tituly v konkrétnom prípade existuje (je daný) verejný záujem, sa v zmysle § 108 ods. 3 stavebného zákona preukazuje vo vyvlastňovacom konaní. Ústavný súd podčiarkuje, že ústavne konformný výklad § 108 ods. 2 a 3 stavebného zákona je založený na tom, že pre jednotlivé expropriačné dôvody verejný záujem nie je a priori daný (zákonom), ale musí sa preukázať vo vyvlastňovacom konaní a premietnuť do rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu, pričom v podmienkach právneho štátu navyše musí takéto rozhodnutie podliehať súdnemu prieskumu.

Z uvedeného vyplýva, že zisťovanie a preukazovanie existencie verejného záujmu patrí do právomoci výkonnej moci a nie moci zákonodarnej. Je predmetom posudzovania v rámci vyvlastňovacieho konania, v ktorom vyvlastňovací orgán zvažuje v rámci správnej úvahy všetky zistené skutočnosti a výsledok svojej správnej úvahy premieta do vyvlastňovacieho rozhodnutia. „Z odôvodnenia vyvlastňovacieho rozhodnutia, ktorého podstatou je otázka existencie verejného záujmu, potom musí jednoznačne vyplynúť, prečo verejný záujem prevážil nad inými či už súkromnými, alebo aj verejnými záujmami (napr. výstavba diaľnice na pozemku, kde sa nachádza škola). Verejný záujem je predmetom dokazovania v rámci rozhodovania o určitej otázke, napr. vyvlastnení, a nie je možné ho vopred a priori stanoviť“ (PL. ÚS 19/09).

Požiadavka preukazovať existenciu verejného záujmu pre výstavbu diaľnic nevyplýva len zo všeobecnej právnej úpravy, ale aj zo špeciálnej právnej úpravy, teda aj zo zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach. Rozdiel však spočíva v určení štádia vyvlastňovacieho konania, v ktorom sa musí verejný záujem preukázať, pričom v tejto súvislosti je podstatné aj, a predovšetkým, to, či do okamihu preukázania verejného záujmu môže vyvlastniteľ zasahovať do vyvlastňovanej nehnuteľnosti. Z aplikácie tejto premisy na účely porovnania právnej úpravy, ktorá bola predmetom ústavného prieskumu v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, s právnou úpravou, ktorá je predmetom ústavného prieskumu v tomto konaní, vyplýva, že medzi právnym stavom pred vydaním nálezu PL. ÚS 19/09 a platným právnym stavom napadnutým v tomto konaní existuje významný rozdiel. Zatiaľ čo v prvom prípade postačovalo, aby bol verejný záujem preukázaný až v samotnom vyvlastňovacom rozhodnutí, t. j. po uskutočnení faktických zásahov do pozemkov a stavieb, ktoré sú predmetom vyvlastnenia, podľa aktuálne platnej právnej úpravy sa existencia verejného záujmu musí preukázať najneskôr v rozhodnutí o priznaní predbežnej držby, t. j. ešte pred faktickými zásahmi do vyvlastňovanej nehnuteľnosti.

Z uvedených dôvodov ústavný súd zastáva názor, že z hľadiska ústavnej požiadavky, vyplývajúcej z čl. 20 ods. 4 ústavy, t. j. preukázania verejného záujmu na vyvlastnení (príp. nútenom obmedzení vlastníckeho práva), je napadnutá právna úprava ústavne konformná.

Nemenej podstatnou otázkou pri posudzovaní ústavnej konformity inštitútu predbežnej držby v napadnutom právnom predpise je moment nadobudnutia predbežnej držby vyvlastniteľom. Zo zákonodarcom zvolenej koncepcie predbežnej držby vyplýva, že staviteľ môže začať vykonávať stavebné práce na vyvlastňovanom pozemku alebo stavbe v podstate ihneď po preukázaní doručenia rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, teda v čase, keď vlastníkovi pozemku alebo stavby ešte len začala plynúť lehota na podanie odvolania. Odvolanie proti tomuto rozhodnutiu nemá odkladný účinok (§ 8 ods. 5 zákona) a v prípadnom konaní o správnej žalobe proti rozhodnutiu odvolacieho administratívneho správneho orgánu nie je možné tejto žalobe priznať odkladný účinok (§ 9 ods. 4 prvá veta zákona). Z toho, čo už bolo uvedené v predchádzajúcich bodoch, vyplýva, že hlavnou črtou „predbežnosti“ predbežnej držby, zavedenej napadnutou novelou, je skutočnosť, že hmotnoprávny titul na vykonávanie prác na cudzom pozemku alebo stavbe predchádza vyvlastneniu. Z ustanovenia § 8 ods. 4 tretej vety však vyplýva predbežná vykonateľnosť samotného rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, keď konštituuje nadobudnutie predbežnej držby vyvlastniteľom „v deň určený v rozhodnutí o predbežnej držbe, nie však skôr ako v deň doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe vyvlastňovanému“. V praxi to znamená, že staviteľ nadobudne predbežnú držbu k cudziemu majetku skôr, než rozhodnutie o jej priznaní nadobudne právoplatnosť. Je potrebné si uvedomiť, že oprávneniu stavebníka realizovať stavebné práce od momentu jeho vzniku zodpovedá povinnosť vyvlastňovaného znášať toto obmedzenie svojho vlastníckeho práva. Urýchlenie výstavby diaľničnej siete je legitímnym cieľom a filozofia predbežnej vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe dosiahnutiu tohto cieľa nepochybne napomáha. Vznik tohto obmedzenia vlastníckeho práva (ešte) neprávoplatným rozhodnutím vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby však ústavný súd považuje za hraničiaci s proporcionalitou obmedzenia tohto základného práva. Na druhej strane je potrebné brať do úvahy skutočnosť, že dňom vzniku predbežnej držby vzniká vyvlastňovanému (prípadne osobe oprávnenej z vecného bremena viaznuceho na vyvlastňovanej nehnuteľnosti) právo na finančnú náhradu vo výške všeobecnej hodnoty nájmu, určenej znaleckým posudkom (§ 8 ods. 8 zákona č. 669/2007 Z. z.). Napriek tomu, že moment vzniku predbežnej držby zákonodarca (neštandardne) normuje ešte pred právoplatnosťou rozhodnutia o jej priznaní, ústavný súd konštatuje, že vlastník nehnuteľnosti (ktorý bol už aj doteraz de facto obmedzený v užívaní svojho majetku, ale bez náhrady) získava okamžite nárok na primeranú náhradu za obmedzenie svojho vlastníckeho práva.

Treťou čiastkovou otázkou, ktorá je mimoriadne podstatná pri posudzovaní ústavnej konformity napadnutej právnej úpravy, je otázka rozsahu stavebných prác, ktoré môže stavebník (vyvlastniteľ) vykonávať na (ešte nevyvlastnenom) vyvlastňovanom pozemku. Aj v tejto otázke existuje podstatný rozdiel medzi právnym stavom, ktorý posudzoval ústavný súd v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, a právnym stavom, ktorý ústavný súd posudzuje v tomto konaní. Zatiaľ čo právna úprava posudzovaná v konaní vedenom pod sp. zn. v PL. ÚS 19/09 v zásade ničím (výslovne) nelimitovala vyvlastniteľa pri uskutočňovaní stavebných prác na cudzej nehnuteľnosti, podľa platnej úpravy je rozsah stavebných prác významne obmedzený samotným rozhodnutím vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby, ktoré v zmysle § 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

V reakcii na tento názor skupiny poslancov považuje ústavný súd za užitočné opätovne poukázať na nález sp. zn. PL. ÚS 19/09, v ktorom ústavný súd zvýraznil, že „východiskovou tézou prieskumu... je zásada, že na cudzom pozemku sa jednoducho nestavia. Presnejšie uvedené, na pozemku, ku ktorému stavebník nemá hmotnoprávny titul, sa nestavia“, pričom zároveň pripustil z tejto zásady výnimky, aj keď „... len v extrémnych prípadoch, predovšetkým ak dochádza k ohrozeniu bezpečnosti štátu alebo k zásadnému ohrozeniu základných práv a slobôd“ (nález PL. ÚS 19/09, bod 62). Ústavný súd teda pripustil takéto zásahy do vlastníckeho práva v prípade, ak ide o dôležitý verejný záujem. Ústavný súd (opierajúc sa aj o komparatívne poznatky) v tomto konaní zastáva názor, že výnimky zo zásady, že na cudzom pozemku sa nestavia, možno pripustiť aj v širšom rozsahu, ako boli vymedzené v náleze PL. ÚS 19/09, teda aj vtedy, ak ide o iný exaktne preukázaný dôležitý verejný záujem, t. j. napríklad aj na účely výstavby diaľnic. K tomuto posunu v názore ústavného súdu dochádza za okolností daného konania, t. j. vyvlastňovateľ disponuje (aj keď len dočasným) hmotnoprávnym titulom v podobe predbežnej držby, práce, ktoré stavebník môže uskutočňovať, sú umožnené len v takom rozsahu, aby sa nevylúčila reverzibilita (teda možnosť navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu), a vyvlastňovanému patrí od momentu vzniku predbežnej držby finančná náhrada.

Vo vzťahu k námietke skupiny poslancov, že „obmedzenie prác na tie, ktoré umožnia navrátenie do pôvodného stavu, je neurčité a vágne“, podloženej príkladmi (nezvratné zásahy prípravných prác do poľnohospodárskej pôdy, alebo uskutočnenie asanačných prác), ústavný súd zastáva názor, že napadnutý text § 8 ods. 4 zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach je zrozumiteľný a primerane určitý. Zároveň ústavný súd v zhode s názorom vlády vyslovenom v jej stanovisku konštatuje, že ide o námietku, ktorou sa navrhovatelia vo svojej podstate domáhajú „... vyslovenia nesúladu napadnutého predpisu nie z dôvodov jeho rozporu s Ústavou a Dodatkovým protokolom k Dohovoru, ale pre riziko možnej nesprávnej aplikácie napadnutého predpisu príslušným správnym orgánom. Ak by sa pripustila takáto argumentácia, znamenalo by to, že teoreticky každý právny predpis môže byť v rozpore s Ústavou, ak jeho nedôsledná, resp. nesprávna aplikácia umožní porušovanie základných práv a slobôd.“. Nie je možné prezumovať nesprávny postup vyvlastňovacieho orgánu ani osôb, realizujúcich vymedzené práce. V prípade nesúhlasu vyvlastňovaného vlastníka s vymedzením reverzibilných prác alebo ich realizáciou má vyvlastňovaný vlastník k dispozícii právne prostriedky na zjednanie nápravy (ku ktorým však ústavný súd, ako bude uvedené ďalej, má relevantné výhrady).

Vo vzťahu k preskúmavaniu ústavnej akceptovateľnosti inštitútu predbežnej držby ústavný súd považuje za potrebné zaujať postoj aj k tvrdeniu skupiny poslancov, že „... napadnuté ustanovenia A fakticky determinujú pozitívny výsledok vyvlastňovacieho konania pre stavebníka, vytvárajú neakceptovateľný tlak na vlastníkov smerujúci k jedinému možnému výsledku vyvlastňovacieho konania“. Ústavný súd pripúšťa, že inštitút predbežnej držby stavia vlastníka vyvlastňovanej nehnuteľnosti pred dilemu, či v situácii, keď sa už začalo vyvlastňovacie konanie, uprednostniť súhlas s vyvlastnením (dohodu so stavebníkom), príp. akceptáciu rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe (spojeného navyše s nárokom na finančnú náhradu podľa § 8 ods. 8 zákona č. 669/2007 Z. z.), alebo uplatní proti rozhodnutiam vyvlastňovacieho orgánu opravné prostriedky. Zároveň však ústavný súd zdôrazňuje, že zo žiadneho ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach nevyplýva, že by vyvlastňovací orgán nemohol v konečnom dôsledku rozhodnúť o zamietnutí vyvlastnenia dotknutej nehnuteľnosti. Ústavný súd preto túto námietku skupiny poslancov považuje sa nepodloženú a vo svojej podstate za špekulatívnu.

Pokiaľ ide o navrhovateľmi tvrdený nesúlad ustanovení A s čl. 12 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy, teda znevýhodnenie vlastníkov pre účely výstavby diaľnic vyvlastňovaných nehnuteľností v porovnaní s ostatnými vyvlastňovanými vlastníkmi, pretože „vďaka“ predbežnej držbe sú vylúčení z práva držať a užívať pozemky a ich oprávnenia nakladať s nehnuteľnosťami a brať z nich plody a úžitky už pred samotným vyvlastnením, ústavný súd sa stotožňuje s reakciou vlády, ktorá predovšetkým zdôrazňuje, že „Zákon č. 669/2007 Z. z. nemení zákonný obsah vlastníckeho práva vlastníkov nehnuteľností, ktoré môžu byť predmetom vyvlastnenia. Stanovuje iba postup, ktorým možno s Ústavou súladným spôsobom zasiahnuť do tohto (s ostatnými druhovo rovnakými nehnuteľnosťami rovnakého) zákonného obsahu vlastníckeho práva.“. Ústavný súd považuje citovaný argument vlády z ústavného hľadiska za akceptovateľný. Ústavný súd navyše k argumentu vlády dodáva, že k obmedzeniu vlastníckych oprávnení „znevýhodnených vlastníkov“ síce dochádza ešte pred samotným rozhodnutím o vyvlastnení na základe rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, teda skôr ako u „zvýhodnených vlastníkov“, ale v oboch prípadoch až po preukázaní verejného záujmu, pričom na preukazovanie verejného záujmu platia v oboch porovnávaných prípadoch rovnaké podmienky. Práve túto skutočnosť považuje ústavný súd za kľúčovú z hľadiska svojho záveru o tom, že v porovnávaných prípadoch nedochádza k ústavne neakceptovateľnému zásahu do obsahu vlastníckeho práva.

Na tomto základe ústavný súd konštatuje, že inštitút predbežnej držby, ako aj s ním súvisiace ustanovenia zákona č. 669/2007 Z. z. (v návrhu skupiny poslancov označené ako „napadnuté ustanovenia A“) sú síce podľa jeho názoru z ústavného hľadiska „hraničné“, ale ešte akceptovateľné. Návrhu skupiny poslancov na vyslovenie nesúladu ustanovení A s označenými článkami ústavy a s čl. 1 dodatkového protokolu preto nevyhovel (bod 3 výroku tohto nálezu).

Podstatou tvrdeného rozporu napadnutej časti § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy je vylúčenie odkladného účinku správnej žaloby proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby, ako aj proti rozhodnutiu o vyvlastnení. Skupina poslancov kvalifikuje túto skutočnosť ako ústavne neakceptovateľný zásah do základného práva na súdnu ochranu, argumentujúc tým, že „Súdna ochrana naplní svoj účel jedine za predpokladu, že sa žalobca bude môcť domáhať odkladu vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení. Do rozhodnutia o správnej žalobe môžu totiž nastať trvalé a neodstrániteľné následky, pokiaľ sa neodloží vykonateľnosť rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení. Takými následkami môžu byť asanácia vyvlastňovanej stavby či zastavanie vyvlastňovaného pozemku stavbou.“. Vláda s týmto tvrdením skupiny poslancov nesúhlasí a argumentuje, že ide o námietku, ktorá „... nemá oporu v Ústave, nakoľko v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy právo domáhať sa preskúmania rozhodnutia orgánu verejnej správy nemusí nevyhnutne zahŕňať aj právo domáhať sa odkladného účinku rozhodnutia. Rovnako zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok, na ktorý sa Navrhovatelia odvolávajú, nepriznáva odkladný účinok všetkým druhom správnych žalôb.“.

V predchádzajúcej časti ústavný súd konštatoval (hraničnú) ústavnú konformnosť právnej úpravy predbežnej držby. Uvedené konštatovanie sa týkalo „administratívneho štádia“ tohto inštitútu. Právne inštitúty administratívneho práva však v prípade potreby presahujú (musia presahovať) aj do roviny súdnej ochrany (čl. 46 ods. 2 ústavy). Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu neoddeliteľnou súčasťou základného práva na súdnu ochranu je aj jej poskytnutie v určitej kvalite, ktorá vo svojej podstate zodpovedá právu na spravodlivý proces (m. m. napr. IV. ÚS 233/04, II. ÚS 83/06, IV. ÚS 95/07). Ústavný súd k tomu dodáva, že súdna ochrana môže naplniť svoj zmysel len vtedy, ak sa prostredníctvom nej dá efektívne dosiahnuť náprava, t. j. ak je spôsobilá zabrániť porušovaniu základného práva, resp. zabrániť v pokračovaní porušovania základného práva. Z toho zároveň vyplýva, že ak sa poskytne súdna ochrana až vtedy, keď porušovanie určitého základného práva už vyvolalo neodstrániteľné následky, tak súdnu ochranu nemožno považovať za účinnú.

Ak má zákonná regulácia základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 ústavy dosiahnuť ústavou požadovanú kvalitu, musí zohľadňovať špecifické črty jednotlivých typov rozhodnutí orgánov verejnej správy, ako aj hmotnoprávne následky, ktoré je ich vydanie spôsobilé vyvolať. V posudzovanom prípade ide o rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe a o vyvlastnení vydané v súvislosti s výstavbou diaľnic podľa zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach. V prípade predbežnej držby ide o rozhodnutie, ktoré už pred nadobudnutím právoplatnosti umožňuje vyvlastniteľovi vykonávať na cudzej nehnuteľnosti stavebné práce, pričom nemožno opomenúť skutočnosť, že právna úprava vylučuje odkladný účinok odvolania proti rozhodnutiu o priznaní predbežnej držby (§ 8 ods. 4 a 5 zákona č. 669/2007 Z. z.).

Vzhľadom na uvedené okolnosti argument vlády o tom, že priznanie odkladného účinku rozhodnutiam orgánov verejnej správy nemá oporu v dikcii čl. 46 ods. 2 ústavy a že nie každá správna žaloba vyvoláva odkladný účinok, ako argument ústavnej konformnosti napadnutého ustanovenia neobstojí. Žiada sa zvýrazniť, že po rozhodnutí odvolacieho správneho orgánu (v prípade predbežnej držby aj vyvlastnenia je týmto odvolacím orgánom Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky, pozn.) je už prvostupňové rozhodnutie právoplatné a vylúčenie aplikácie § 185 až 189 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) znemožňuje správnemu súdu priznať v opodstatnených prípadoch správnej žalobe odkladný účinok. Ak je uvažovaným rozhodnutím rozhodnutie o vyvlastnení, vyvlastniteľ už nebude v stavebných prácach limitovaný ich reverzibilitou.

Podľa názoru ústavného súdu v okolnostiach posudzovanej veci by ústavne akceptovateľnú kvalitu súdnej ochrany bolo možné poskytnúť len vtedy, ak by zákonodarca neznemožnil správnemu súdu priznať správnym žalobám proti rozhodnutiam správnych orgánov o priznaní predbežnej držby a o vyvlastnení (vydaným v konaní podľa zákona č. 669/2007 Z. z.) odkladný účinok. Ústavný súd ešte raz podotýka, že odkladný účinok správnej žaloby nenastupuje ex lege, ale rozhodnutím správneho súdu, na návrh žalobcu a po vyjadrení žalovaného (§ 185 SSP). Táto legálna konštrukcia podľa presvedčenia ústavného súdu znamená, že prípadné „zdržanie“ výstavby diaľnic v tomto štádiu procesu by bolo založené na zrelej úvahe správneho súdu v okolnostiach konkrétneho konania (odkladný účinok by správny súd žalobe priznal len v odôvodnenom prípade) a je prejavom reálnej administrácie práva na súdnu ochranu. Ústavný súd preto dospel k záveru, že prvá veta § 9 ods. 4 zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach vo vzťahu k rozhodnutiu o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení nie je v súlade s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy (bod 2 výroku tohto nálezu).

Pokiaľ ide o nesúlad § 9 ods. 4 prvej vety zákona č. 669/2007 Z. z., vylučujúcej odkladný účinok správnych žalôb smerujúcich proti územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice a stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice, s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, navrhovatelia, poukazujúc na bod 8 písm. b) prílohy I k Aarhuskému dohovoru, zastávajú názor, že výstavba diaľnic a ciest pre motorové vozidlá patrí medzi činnosti, pri povoľovaní ktorých musí byť zabezpečená široká účasť verejnosti. V nadväznosti na to skupina poslancov poukazuje na čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, z ktorého «vyplýva, že súd musí mať možnosť nariadiť „nápravné opatrenie“ („injunctive relief“) - t. j. príkaz niečo vykonať, nejakého konania sa zdržať, niečo strpieť, alebo niečo uviesť do pôvodného stavu», pričom „nápravným opatrením“ je «aj predbežné opatrenie (vydané pred rozhodnutím súdu vo veci samej). Nápravné opatrenie zároveň musí byť legislatívne upravené takým spôsobom, aby zabezpečovalo „zodpovedajúcu a účinnú nápravu“ a „včasný“ súdny prieskum - teda aby bolo zabezpečené, že pred rozhodnutím súdu vo veci samej nebude napadnutá činnosť už nezvratné zrealizovaná.». Skupina poslancov tvrdí, že z čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a zo smernice EIA vyplýva „povinnosť členského štátu zabezpečiť, aby verejnosť mala možnosť obrátiť sa na súd, ktorý má právomoc vydať predbežné opatrenia takej povahy, aby sa dočasne odložilo uplatňovanie povolenia...“. Ak teda § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.„vylučuje odkladný účinok správnej žaloby proti územného rozhodnutiu a stavebnému povoleniu, vylučuje sa tým právo verejnosti domáhať sa účinného predbežného opatrenia, ktoré garantuje čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru“.

Vláda nesúhlasí s názorom skupiny poslancov a konštatuje, že „Aarhuský dohovor v čl. 9 ods. 4 ani v inom jeho článku výslovne nestanovuje povinnosť priznať správnou žalobou napadnutému územnému rozhodnutiu alebo stavebnému povoleniu odkladný účinok.“. Kľúčový argument vlády vychádza z toho, že Aarhuský dohovor sa vzťahuje na povoľovanie takých činností, ktoré majú výrazný vplyv na znečistenie životného prostredia, pričom ide o také činnosti, ktoré podliehajú právnemu režimu zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o EIA“). Keďže zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach „... nijako nebráni podávať akékoľvek opravné opatrenia proti rozhodnutiam o povolení činností podľa Zákona o EIA, vrátane prípadných správnych žalôb“, nemôže byť jeho napadnutá časť v nesúlade s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.

V reakcii na túto obranu vlády skupina poslancov vo svojom vyjadrení k stanovisku vlády zdôrazňuje, že citovaná argumentácia potvrdzuje, že vláda nesprávne chápe systém povoľovania činností, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie. Podľa skupiny poslancov „Výklad vlády SR v zásade znamená, že ani čl. 6 ani čl. 9 Aarhuského dohovoru sa nevzťahujú na povoľovacie konania podľa stavebného zákona, čo je absurdné.“. Skupina poslancov na podporu tohto záveru poukazuje aj na vnútornú protirečivosť postojov vlády k tejto otázke. Vláda ako navrhovateľ totiž sama v príslušnej časti dôvodovej správy k zákonu č. 314/2014 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon o EIA, poukazuje na formálne oznámenie Európskej komisie

, z ktorého vyplýva, že „Komisia v rámci procesu infringementu proti Slovenskej republike (konanie č. 2013/2034) vytýkala najmä nedostatočné prepojenie procesu posudzovania vplyvov navrhovaných činností s následnými povoľovacími procedúrami, pretože sa tak vytvára priestor pre nerešpektovanie výsledkov procesu posudzovania vplyvov, ktorým tak nemôže garantovať ani plné zabezpečenie práv dotknutej verejnosti.“ (podrobnejšie pozri body 48 a 49 odôvodnenia tohto nálezu).

Ústavný súd po preskúmaní argumentácie skupiny poslancov a argumentácie vlády k namietanému nesúladu príslušnej časti § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru dospel k záveru, že námietky navrhovateľov sú z ústavného hľadiska relevantné. Na jednej strane je totiž pravdou, že rozhodnutia podľa zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach sú vydávané až po úspešnom ukončení procesu posudzovania vplyvu dotknutých činností na životné prostredie, ktoré sa uskutočňuje podľa zákona o EIA. Na strane druhej však nemožno vylúčiť, že rozhodnutia vydané podľa zákona o EIA nebudú v konaní podľa zákona č. 669/2007 Z. z. rešpektované. Súčasťou práva na súdnu ochranu vo veciach životného prostredia je práve (aj) možnosť správneho súdu účinne preveriť súlad územného rozhodnutia na výstavbu diaľnice alebo stavebného povolenia na výstavbu diaľnice so závermi procesu posudzovania vplyvu na životné prostredie a (v prípade potreby) zabrániť vzniku poškodenia životného prostredia, ktoré by v čase vydania meritórneho rozhodnutia správneho súdu už mohlo byť nezvratné. Aj na tomto mieste ústavný súd podotýka, že prípadný odkladný účinok správnej žaloby nenastupuje ex lege, ale len rozhodnutím správneho súdu založeným na uvážlivom posúdení okolností konkrétneho prípadu. Možnosť tejto úvahy správneho súdu je prejavom požadovanej kvality realizácie práva na súdnu ochranu, a vice versa.

Ústavný súd preto rozhodol o tom, že ustanovenie § 9 ods. 4 veta prvá zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach vo vzťahu k územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice a stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice nie je v súlade ani s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru (bod 2 výroku tohto nálezu).

Keďže ústavný súd považuje za nesúladnú s označenými článkami ústavy a Aarhuského dohovoru samotnú koncepciu zásahu do správneho súdneho konania (znemožnenie rozhodnutia správneho súdu o priznaní odkladného účinku správnej žalobe proti rozhodnutiam vydaným podľa napadnutého predpisu ako také), teda nielen vo vzťahu k rozhodnutiam tam uvedeným, bolo potrebné vysloviť nesúlad celej prvej vety uvedeného ustanovenia.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou, ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. b) a c), aj s inými zákonmi, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. d), aj s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

Z uvedeného vyplýva, že dňom vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky stráca ustanovenie § 9 ods. 4 prvá veta zákona č. 669/2007 Z. z. účinnosť. Ak národná rada neuvedie označenú časť ustanovenia § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. do súladu s ústavou, stratí po uplynutí šiestich mesiacov od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky aj platnosť. Derogačnými účinkami tohto nálezu je však problém vysloveného nesúladu právneho predpisu vyriešený, a to bez potreby ďalšieho legislatívneho zásahu (zmeny alebo doplnenia zákona č. 669/2007 Z. z.).

Keďže ustanovenie, nesúlad ktorého ústavný súd vyslovil, je normou procesného práva, v súlade s princípom okamžitej aplikability procesných noriem sa strata účinnosti prvej vety § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. prejaví v prebiehajúcich a budúcich správnych súdnych konaniach (správny súd bude môcť aplikovať ustanovenia § 185 až § 189 SSP).